이관후. 2016. “왜 ‘대의민주주의’가 되었는가?: 용례의 기원과 함의.” 『한국정

왜 ‘대의민주주의’가 되었는가?:
용례의 기원과 함의*

이 관 후 | 서강대학교

‘대의민주주의’는 ‘representative democracy’라는 서구적 기원을 가진 용어로 ‘대
표제(representation)’와 ‘민주주의(democracy)’의 결합이다. 그런데 그 번역어로는
‘대표제 민주주의’나 ‘대표민주주의’가 아니라 ‘대의민주주의’가 우리 사회에서 널리
통용되고 있다. 우리말에서 ‘대표(代表)’라는 용어는 대표자의 역할에 대해 순전한 대
리에서 완전한 자율 사이의 다양성을 포괄하고 있는 반면, ‘대의(代議)’는 대표제나
대표자의 기능과 역할을 ‘대신 의논하는 것’으로 한정한다. 이 용어의 번역 기원은 19
세기 후반 일본이다. 1875년 등장한 일본 번역어 ‘대의’는 1884년 한성순보를 통해
국내에 수입되었다. ‘대의’라는 개념에서는 대표되는 사람들의 의지가 반영되어야 한
다는 의미보다는, 대표자들이 의논을 통해서 그들의 이익을 수호한다는 맥락이 강하
다. 이 논의에 참여하는 대표들은 우리와 같은 사람이 아니라 우리보다 월등히 뛰어
난 어떤 사람들이다. ‘representative democracy’가 ‘대의민주주의’로 번역될 때에는
이러한 함의가 분명히 포함되어 있고, 이 함의는 지금도 한국정치에 영향을 미치고
있다.
주제어: 대의민주주의, 대표, 대의, 한성순보, 유길준

I. 문제의 제기
우리나라의 정체(政體)에 대해서는 민주제, 공화제, 자유민주주의 등 다양한 견해
가 있을 수 있다. 그러나 통치의 방식은 선거로 선출된 대표들에게 일정 기간 동안
정치적 권한과 책임을 부여하는 ‘대의민주주의’라는 데에 대체로 이견이 없을 것이다.
*이 논문은 2014년 정부(교육부)의 재원으로 한국연구재단의 지원을 받아 수행된 연구임
(NRF-2014S1A3A2043763).

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‘대의민주주의’는 ‘representative democracy’라는 서구적 기원을 가진 용어로 ‘대표제
(representation)’와 ‘민주주의(democracy)’의 결합이다.1) 그런데 그 번역어로는 ‘대표
제 민주주의’나 ‘대표민주주의’가 아니라 ‘대의민주주의’가 우리 사회에서 널리 통용
되고 있다. 나아가 ‘대표제’를 ‘대의제’로 쓰는 경우도 흔하다.
대표를 뽑아서 하는 민주주의를 왜 대표민주주의, 대표제 민주주의라고 하지 않고
‘대의’민주주의라고 부르게 되었을까? 그 연원은 무엇인가? 이 질문들에 답해보려는
것이 이 논문의 목적이다.2) 이 질문이 대답할만한 가치가 있는 것은, 그것이 단순히
어휘의 형성이나 선택과정에 그치지 않고 ‘대표’의 바람직한 조건이나 역할과 관련되
어 있기 때문이다. 즉, 단순히 학술적 관심사의 문제가 아니라, 우리의 일상에서 ‘좋
은 국회의원, 좋은 대통령은 누구인가’라는 물음과 그에 대한 답이 이 질문과 연관되
어 있다.
이 글은 먼저 ‘대표제’가 서구 정치사에서 어떻게 이해되었는지를 민주주의와의 관
계에서 살펴볼 것이다. 그 다음에는 한국에서 ‘대의’라는 말이 언제 어떠한 경로를 통
해 생성· 유통되었는지를 추적하고 그 함의를 분석해 볼 것이다.

II. 대표제란 무엇인가?
1. 서구에서 정치적 대표
‘대표’는 기본적으로는 누가 누군가를 대신한다는 뜻으로 이해할 수 있다.3) 그런데
바로 이 ‘누군가를 대신한다는 것’이 간단치 않다. ‘대신하는’ 주체와 방식, 역할과 책
임의 관계에 수많은 가능성이 존재하기 때문이다. 그래서 버치(Antony Birch)는 “정

1) representation을 그냥 ‘대표’라고 번역할 수도 있으나, 우리말에서 ‘대표’는 누군가를 대표
하는 사람이나 사람들을 지칭하기도 해서 다소 혼란스럽다. 이 글에서는 그 개념을 분명
하게 구분하기 위해, 제도로서 대표는 ‘대표제(representation)’로 사람으로서의 대표는 ‘대
표자(representative)’로 구분하여 사용할 것이다. 제도와 사람을 모두 지칭할 때는 ‘대표’
로 칭한다.
2) 논자가 확인한 바로는 한국에서 ‘대의’라는 용어의 기원에 관한 연구는 존재하지 않는다.
3) 영어적 정의로는 ‘act on behalf of some other(s)’가 일반적이다(Birch 1972, 15).

왜 ‘대의민주주의’가 되었는가? 3

치적 대표의 본질은 대단히 복잡하기 때문에 단일한 정의(definition)를 통해 이해되
기 어렵다”고 토로했다. 그리고 통시적인 차원의 정의 대신 “대표제를 둘러싸고 벌
어진 당대의 논쟁이 가진 역사적 맥락과 상황에서 각각의 대표제가 의미하는 것들을
포착할 수 있을 뿐”이라고 말한다(Birch 1972, 21).
이 의견에 따른다면, 대표제를 정의하려는 시도는 무모하거나 무의미하다. 대신 다
양한 시공간에 존재했던 여러 대표제들의 속성과 특징들을 살펴서 그 의미를 추적할
수 있을 뿐이다. 이러한 의미에서 필요한 정치적 대표제의 역사와 개념에 대해서 피
너(Samuel E. Finer 1985, 1997)나 피트킨(Hanna Pitkin 1967), 마넹(Bernard Manin
2004)의 연구를 참조할 수 있는데, 이를 통해 서구에서 대표제라고 불린 정치적 통치
형태의 핵심은 대체로 다음의 세 가지로 요약할 수 있다.4)
첫째, 한 개인이나 집단이 다른 개인(들)이나 집단을 ‘재현’한다는 것이다. 이것은
대표하고 대표되는 주체들 간의 관계를 설정한다. 둘째, 대표하고 대표되는 사람들
이 관철하고자 하는 어떠한 실체가 있다는 점이다. 즉, 한 주체가 다른 주체(들)을 대
표할 때에는 이익, 의지, 주권, 재산권 등의 구체적인 가치들이 실체로서 결합한다.
셋째, 형식상의 대표(descriptive representation)가 아니라 실질적인 대표(substantive
representation)가 실현되기 위해서는, 대표자(들)가 단순히 누군가를 ‘대신(standing
for)’하는 것 뿐 아니라 대표되는 사람들을 ‘위한 행위(acting for)’를 해야 한다.5)
이러한 정치적 대표의 개념은 근대 시민혁명 이후 권력에 대한 인식, 정부형태
의 변화, 선거제도의 개혁과 같은 이념적, 제도적 발전을 통해 구체화되었다. 이
를 통해 정립된 현대의 정치적 대표는 대체로 다음의 6가지 속성을 갖는다. 그것
은 권위성(authorization), 책임성(accountability), 서술성(the descriptive), 실질성(the
substantive), 상징성(the symbolic), 반응성(responsiveness)이다(Pitkin 1967; Weale
4) 피트킨(Pitkin 1967)과 마넹(Manin 2004)의 연구에 대한 요약과 설명은 홍철기(2014)에
잘 나타나 있다. 이 짧은 글은 한국에서 대표제와 민주주의의 갈등에 대해 정치사상적인
측면에서 본격적인 문제의식을 보여주고 있는데, 이외에 백승현 외(1999), 이동수(2005)
정도를 들 수 있을 뿐이다.
5) 이 세 번째 특성은 시간적으로 서서히 발전한 것으로, 형식적 대표에서 실질적 대표, 곧 누
군가를 대신하는 역할에서 누군가를 위한 역할로의 변화는 서구에서 대략 14세기에서 17
세기 사이에 이루어졌다. 이에 대해서는 피트킨(Pitkin 1967)의 6장, 피너(Finer 1997) 8장
을 참고할 수 있다. 흥미로운 점은 유교 정치사상에서는 이 두 역할이 처음부터 결합되어
있었다는 점이다.

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2007).
그 내용을 하나씩 살펴보면, 먼저 대표자는 정치적 권위를 갖는다. 권위를 부여하
는 형식과 부여된 권위의 내용이 확정되어 있는 경우라면 두말할 나위가 없지만, 그
외의 많은 경우에도 대표자는 어떠한 권위를 갖는 것으로 인정받곤 한다. 또한 대표
자는 대표되는 사람들에 대해 특정한 정치적 책임을 진다. 정치적 대표를 지배-피지
배 관계에서 볼 때 ‘권위’가 베버의 분류에서 전통적 지배에 속하는 것이라면, ‘대표책임’ 관계는 현대 정치에서 정치적 대표의 의미와 성격을 가장 잘 설명한다. 그리고
대표자는 현재 그가 누군가를 대표하고 있다는 ‘서술적’ 사실에서 대표자로 인정받을
수도 있지만, 많은 경우 그 대표자는 ‘실질적’으로 대표되는 사람의 의사나 이익을 위
해서 행위할 때만 대표자로 인정받기도 한다. 또한 대표하는 사람이나 물체는 대표
되는 사람들의 실체나 정체성을 상징하는 역할을 하는데, 이러한 상징성은 대중들에
게 정치적 대표를 각인시키는 역할을 하기 때문에 종종 중요한 정치적 사건의 계기가
되기도 한다. 알버트 윌(Albert Weale 2007, 132-6)은 피트킨(Pitkin 1967)이 제시한
이상의 5가지 속성에서 별도로 개념화 되지 않았던 반응성(responsiveness)을 책임성
(accountability)과 구분해서 강조했다. 그는 현대정치가 슘페터적 최소민주주의에서
시민들의 정치적 개입이 중요시되는 참여민주주의로 점차 변화하면서, 대표자와 대
표되는 사람의 일상적 소통, 대표되는 사람의 문제제기에 대한 대표자의 신속하고 충
실한 응답과 설명이 현대 민주주의에서 정치적 대표의 필수적 속성이라고 주장했다.
현존하는 정치적 대표의 속성이 이상의 6가지로 제한되는 것은 아니다. 또한 모든
정치적 대표가 이 6가지 속성을 동시에 갖는 것도 아니며, 균등하게 갖출 필요도 없
다. 어떤 대표는 단 한 가지의 속성만을 가질 수도 있지만, 그 경우에도 그 대표의 대
표성은 완전할 수 있다(Weale 2007, 132-136). 이것은 대표 개념이 본질적으로 다양
성(diversity)을 갖고 있는 것을 의미한다. 어떠한 정치적 관계를 대표제라고 부를 수
있는 기본적인 요건들은 공통적이지만, 그것의 존재 형태는 시공간에 따라 다양하다.
대표제, 대표자, 대표성의 개념은 항상적으로 변화하고 그럼에도 개별적인 시공간
에서는 각각 충분한 정당성을 확보할 수 있기 때문에, 이 개념은 본질적으로 논쟁적
(essentially contested)이다. 이렇게 볼 때, 한국에서 ‘대표제 민주주의’가 ‘대의민주주
의’로 이해되고 정착하는 과정은 ‘대표제’가 정당성을 획득하는 다양한 과정 중의 하
나다. 그리고 이 정당성의 내용을 확인하려면, ‘대표’ 대신 ‘대의’라는 용어를 사용한
사람들이 다양한 ‘대표’ 개념 중 어디에서 정당성을 확보하고자 했는지를 이해할 필

왜 ‘대의민주주의’가 되었는가? 5

요가 있다.

2. 대표제와 민주주의, 그 모순적 결합
버치의 충고를 따라 지금 우리가 하고 있는 대표제를 이해하려면 대표제의 일반모
델 같은 것을 찾으려하지 말고 특정한 맥락에서 대표제를 파악해야 한다. 현대정치에
서 대표제는 민주주의와 결합해 ‘대표제 민주주의(representative democracy)’라는 형
태로 기능한다. 그런데 민주주의의 중요한 원칙을 ‘자치’ 곧 ‘스스로 다스림(rule by
themselves)’이라고 할 때, 대표를 뽑아서 통치를 위임하는 것은 이 원칙과 정면으로
위배된다. 자치의 원리와 대표제 간의 모순을 줄일 수 있는 방법은, 서로를 다스리거
나(rule by rotation), 추첨에 의해 통치자를 결정하는 것(rule by lot)이다. 그런데 근
대의 대표제는 이 두 가지 방식을 버리고 대신 선거(election)라는 선출방식을 선택했
다. 앞의 두 방식과 달리 선거에서는 뽑히는 사람들이 대단히 소수의 특정한 인물들
이라 실제로 대부분의 사람들에게는 통치할 기회가 주어지지 않는다(Manin 2004).
순환이나 우연에 의한 통치의 원리와는 거리가 먼, 반민주적인 방식인 셈이다. 결국
우리가 지금 하고 있는 대표제 민주주의는 원리적으로 모순적인 결합이라고 할 수
있다.
그런데 현대 민주주의가 이처럼 모순적인 원리를 가진 대표제를 수용한 이유는 무
엇일까? 우선 근대 시민혁명 이후 지식인들과 정치인들이 민주주의에 ‘다수의 폭정’
이라는 위험이 존재하고, 이것이 어떠한 방식으로든 제한되어야 한다고 보았기 때문
이다.6) 그들은 이러한 문제를 권력의 분립이나, 서로 다른 성격을 가진 대의기구들의
조합, 선거라는 귀족적 과두정의 속성을 가진 제도의 운영 등을 통해 해결하고자 했
다. 물론 이것은 민주주의와 일정부분 충돌할 수밖에 없다.
그렇다면 그 충돌은 상쇄될 수 있을까? 민주주의를 어떻게 이해하고 대표제를 어
떤 방식으로 운용하느냐에 따라서 원리상의 모순은 줄어들 수 있다. 첫째, 민주주의
를 통해 관철하고자 하는 어떤 가치가 대표제를 통해 더 잘 수호될 가능성이 있다.
둘째, 대표자가 어떤 일을 하는가에 따라서 민주주의와 대표제의 원리가 친화성을

6) 이 개념에 대해서는 토크빌(Alexis de Tocqueville 1997)의 『미국의 민주주의』 15장과 16
장을 참고.

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가질 수 있다. 셋째, 대표하는 사람의 종류에 따라 민주적 가치가 덜 침해되거나 잘
보장될 수 있다. 첫 번째는 대표의 내용(content), 두 번째는 행위(action), 세 번째는
주체(agent)와 관련이 있는데, 이 세 가지는 또한 서로 연관되어 있다.
먼저 첫 번째 문제를 살펴보자. 민주주의에서는 다른 정체와 달리 원리상 통치하는
자와 통치 받는 자가 일치하기 때문에 인민의 의지(will)가 가장 잘 반영되거나 인민
의 이익(interest)이 가장 잘 수호될 수 있다. 그리스 이후 이러한 정신이 반영된 정치
사상의 근대적 기원은 사회계약론이다. 사회계약론은 인민이 정치에 개입할 수 있는
근본 원리로서 계약과 동의, 그리고 그로부터 파생된 저항권의 개념을 발전시켰다.
주권의 양도 불가능성을 주장한 루쏘를 제외하고, 홉스, 로크 전통의 사회계약론은
생명, 인신의 자유, 소유물과 같은 자연권적 이익과 그것을 수호하고자 하는 의지가
정치적 대표를 통해 반영되거나 구현될 수 있다고 보았다. 물론 사회계약론의 대표제
에서 곧바로 대표를 결정하는 과정의 ‘민주성’을 연역하기란 어려우며, 구체적인 개별
사례에서 무엇이 이익인지를 인민 스스로 결정할 수 있는 것도 아니다(Pitkin 1967,
14-5; Runciman 2009, 18). 그럼에도 모종의 이익이 존재하고, 계약자들은 그것이 수
호되기를 원한다는 점에서는 이익과 의지의 일치성이 나타난다.
문제는 민주주의와 대표제가 결합하면서 이익의 수호와 의지의 반영이 반드시 일
치하지 않을 수 있다는 점이다. 민주주의의 의미를 자치와 자율을 중심으로 이해하
면 계약의 당사자인 인민의 의지를 반영하는 것이 중요한 반면, 계약의 구체적인 목
적이 무엇인가를 중심으로 보면 생명, 재산의 보호와 같은 이익의 수호가 중요하다.
자치의 원리를 중요시하고 인민의 의지를 반영하는 것이 우선이라면, 인민의 의지가
그들이 수호하고자 하는 이익에 정말로 부합하는 것이냐에 대한 질문은 일단 유보된
다. 반면, 인민이 스스로의 의지를 관철하는 것보다 이익의 수호가 더 중요하다고 여
기고, 그 수호 행위를 스스로 하는 것보다 대표자가 더 잘 할 수 있다고 판단한다면,
대표제는 인민의 이익을 지키는 민주적인 제도가 될 수 있다. 이 둘 사이에서 정답은
없으며, 현실에서 이것은 논리적 증명이 아니라 ‘선택’의 문제로 남겨지게 된다.
둘째, 대표자가 대표되는 사람들과의 관계에서 어떤 행위를 하는가가 중요하
다. 대표자는 대표되는 사람들의 의지를 전달(delivery)하는 대리인(agent as tool or
instrument)의 역할만 할 수도 있지만(Pitkin 1967, 125), 대표되는 사람들의 궁극적
인 이익이나 실질적 의지가 무엇인지에 대해 자유롭게 판단하여 결정을 내릴 수 있는
수탁자(trustee)나 수호자(guardian)일 수도 있다(Pitkin 1967, 127). ‘대리’의 대표적인

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사례는 위임된 권한만을 행사해야 하고 그 이외의 자의적 결정은 자동적으로 무효
가 되는 대사(ambassador)의 경우다(Birch 1979, 14). 같은 맥락에서 피트킨은 숫자
계산에 어두운 상인을 위해 그 일을 대신 해주는 회계사를 사례로 든다(Pitkin 1967,
145). 반면, 더 많은 이익을 위해 구매자와의 협상에서 사업적 수완을 발휘할 수 있
는 세일즈맨, 의뢰인을 위해 다양하고 자유로운 판단을 해야 할 변호사는 판단의 자
율성을 갖는 사례다(Birch 1979, 14). 또한 실제 정치에서는 단순히 다수 유권자의
의사를 반영한 투표에 그치는 것이 아니라, 그 의사에 기초해 투표 이전에 상대방과
협상을 해야 하는 정치인의 경우도 생각해 볼 수 있다(Pitkin 1967, 145).
이러한 차이를 버치(Birch 1979, 15)는 대리인(Agent or Delegate)과 대표자
(Representative), 피트킨(Pitkin 1967)은 위임(Mandate)과 독립(Independence), 우르
비나티 등(Urbinati and Warren 2008, 68)은 구속 위임(Imperative mandate)과 자유
위임(Free mandate) 등으로 각각 개념화했다. 이러한 이분법에서 일견 대리행위만을
하는 전자의 경우가 보다 민주적으로 보일 수 있지만, 실은 둘 중 어느 경우라도 인
민이 대표자의 역할을 어떤 쪽으로 생각하는지에 따라서 민주적이 될 수 있다. 따라
서 어떤 관념이 더 민주적인지, 더 대표제의 취지에 부합하는지에 대한 정답을 내릴
수는 없으며, 실제로는 양극단 사이의 어딘가에서 각 정치공동체의 판단에 따라 좋
은 대표의 개념이 형성된다.
세 번째로, 대표자가 어떤 사람인가에 따라 민주주의와 대표제는 서로 좋은 보완
재가 될 수도 있다. 기실 민주주의에서는 선거권만큼 피선거권이, 유권자의 자질과
투표 경향만큼이나 당선되는 사람들의 성격과 자질이 중요하다. 이것은 민주적 선거
라는 절차적 정당성을 뛰어 넘는 문제다. 의회에 농부보다 변호사가 거의 항상 더 많
다는 것은 결코 시시한 문제가 아닌 것이다(Manin 2004, 120). 만약 공정한 선거를
통해 특정한 부류의 사람들만이 지속적으로 당선된다면, 그것은 민주주의의 문제이
기도 하다. 이는 특히 위에서 살펴본 두 번째 문제, 즉 대표자의 자질에 따라 자율성
을 얼마나 부여할 것인지와 직접 관련되어 있다.
영국에서 버크(Burke Edmund)와 밀(Stuart J. Mill)은 대표의 자율성에 대해 상당
한 인식차이를 보여주었다. 버크(Burke 1961[1774])는 대표의 역량에 대한 높은 신뢰
와 완전한 자율성을 주장했다. 반면, 밀(Mill 2008[1861])은 지적, 도덕적으로 탁월한
사람들이 대표가 되어야 한다는 것에는 동의했지만, 적어도 이 대표들은 자신이 대
표하고 있는 집단의 이해를 반영하거나 최소한 유사한 세계관을 갖고 있어야 한다고

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보았다. 시이예(Sieyès)는 프랑스 혁명의 한복판에서 교양되지 않은 인민의 무질서한
정치참여에 대해 불안을 느꼈다. 그는 그래서 잠재적으로 모든 인간, 그리고 현실적
으로 모든 프랑스의 모든 ‘국민’은 기본적인 인권을 누려야 하지만, 그러한 권리를 구
현하기 위해 정치에 참여할 자격이 있는 사람은 교양있는 ‘시민’이라고 둘을 구분했
다(Urbinati 2006, 149-52).
독립 직후 미국에서는 이 문제를 놓고 두 정치세력이 정면으로 맞부딪쳤다. 연방주
의자들은 탁월성(distinctiveness)이, 반연방주의자들은 유사성(resemblance)이 대표
자에게 필요한 덕성이라고 주장했다. 탁월성이 필요하다면 귀족정적인 요소를, 유사
성이 중요하다면 추첨까지는 아니더라도 민주정에 가까운 요소들을 최대한 헌정체제
에 구현할 필요가 있었다. 이 논쟁에서 연방주의자들이 승리하면서, 미국의 정치제제
는 상당한 귀족주의적 요소를 갖게 되었는데(Manin 2004, 141-66; Wood 2008, 5468), 이는 대통령이라는 군주정적 요소, 사법부와 상원이라는 귀족정적 요소, 하원이
라는 민주정적 요소의 결합으로 나타났다. 또한 하원에서도 ‘추첨’이 아닌 ‘선거’만이
선출제도로 인정되면서 소수의 엘리트가 입법부를 장악하는 귀족정적인 측면이 강하
게 나타나게 되었다.
이렇게 해서 영국의 명예혁명, 프랑스혁명, 미국혁명에서 정치적 대표자는 왕과 귀
족에서 인민이 아니라, 선출된 사람들, 지적, 도덕적, 정치적으로 탁월한 역량을 가진
사람들로 전환되었다. 중요한 것은 대표 개념이 각 나라에서 당면한 문제에 대한 정
치적 논쟁을 통해 확정되었다는 것이다. 17~8세기에 서구에서도 추첨을 통해 대표자
를 선출한다는 생각이 보편적이지는 않았지만(Manin 2004, 110), 선거로 뽑히는 대
표자가 어떤 사람이어야 한다는 점에 대해서는 논쟁이 있었다. 여기서 규정된 ‘바람
직한 대표’에 대한 관념은 정부의 권력구조를 규정한 헌법, 특정한 유형의 사람을 뽑
기 위한 선거법의 제정, 개정을 통해 반영되었다. 동시에 그 논쟁에서 승리하지는 못
했지만 유의미하게 논의되었던 중요한 개념들, 이를테면, ‘유사성’을 대표의 중요한
요건으로 생각하는 발상은 후대의 민주주의에도 지속적으로 영향을 미치게 된다.
의지와 이익, 대리하는 행위와 자율적 행위, 우리 같은 사람과 우리보다 뛰어난 사
람 간의 딜레마들 속에 현대 대표제 민주주의의 다원성이 존재한다. 이 딜레마들 사
이에서 다양한 선택과 조합이 가능하고, 어느 편을 선택할 것인가는 해당 정치공동
체의 구성원들이 스스로 결정한다. 이것은 논쟁을 통한 민주주의다. 18세기 이후 이
논쟁은 ‘대표’의 성격을 둘러싸고 진행되고, ‘representative democracy’는 여전히 논쟁

왜 ‘대의민주주의’가 되었는가? 9

적인 개념이다.
반면, 우리의 ‘대의민주주의’는 ‘representative democracy’에 비해 덜 논쟁적인 개
념처럼 보인다. 두 가지 점에서 그렇다. 하나는 대표제를 현대 민주주주의에서 발생
하는 ‘크기’의 문제를 보완하는 기능적 수단으로만 이해하는 것이다. 두 번째는 서구
에서 나타났던 논쟁의 결과를 받아들이면서 그 내용을 우리 것으로 충분히 음미하
지 못한 데서 기인한다. 그래서 우리의 대의민주주의에서는 인민의 의지보다는 이익
에 초점을 맞추고, 대표자가 인민의 의사를 반영하기보다는 자율적으로 논의하는 것
을 당연하게 생각하며, 유사한 대표보다는 탁월한 대표를 뽑는 것을 미덕으로 여기
는 경향이 있다.

III. 한국에서 ‘대표’와 ‘대의’의 정치적 용례와 기원
1. ‘대표(代表)’
‘대표’와 ‘대의’는 모두 근대 이전 동아시아에 없었던 단어다. 물론 유교 사상에서도
정치적 대표는 존재했다. 기실 유교 정치사상은 그 자체로 정치적 대표가 어떻게 길
러지고, 선택받고, 대표의 지위에 오른 다음에는 무엇을 해야 하는가에 대한, 말 그
대로 ‘대표’에 관한 정치이론이라고 해도 과언이 아니다. 유교 사상은 ‘대표제’보다는
‘대표자’에 대해 많은 관심을 가졌다는 점에서 제도적 발전은 늦었지만, 대표-책임의
관계에 대한 인식, 대표자에 대한 저항권의 보장, 상징적· 형식적 대표 개념과 실질적
대표 개념이 처음부터 결합되어 있었던 점 등에서는 일부 앞선 부분도 적지 않았다.7)
그럼에도 현대에 우리가 사용하고 있는 ‘대표’라는 용어 자체는 조선시대 말까지 존
재하지 않았다. 『조선왕조실록』에서는 유교적인 의미의 정치적 리더를 지칭하는 용어
로서 ‘대표’를 찾아볼 수 없다. 대신 ‘표(表)’라는 한자어가 ‘전범(典範)’, 곧 ‘본보기가
되는 모범’의 뜻으로 종종 쓰였다. 예를 들어, 세종 23년에는 임금을 ‘만민지표(萬民
之表)’라고 지칭하는 표현이 나온다.8)
7) 이에 대해 본고에서 논의하기는 어렵다. 이 주제는 별도로 하나의 논문에서 다루어질만한
것이다.
8) 『세종실록』 94권, 세종 23년 윤11월 24일.

10 한국정치연구 제25집 제2호(2016)
‘代表’가 실록에 등장하는 것은 대한제국이 선포되기 1년 전인 1896년이며, 이 시기
이후 실록에 총 11회 등장한다.9) 『고종실록』에 5회, 『순종실록』에 6회다. ‘대표’가 쓰
인 최초의 기록은 『고종실록』 34권, 고종 33년 5월 14일에 기록된 ‘제1차 일로 협상’
에 대한 기록이다.10)
제1회 일로 협상(日露協商)이 체결되었다. 우리나라 주재 일본 공사 고무라 주타
로[小村壽太郞]와 러시아[露國] 공사 베베르[韋貝: Waeber, K.]가 두 나라의 대표(兩
國代表)로 협정한 각서(覺書)에 대략 이르기를…

여기서는 각 나라의 외교관을 두 나라의 대표라고 지칭했다. 유사한 사례로 1904
년(고종 41년) 한일의정서의 체결과정에서는 양국의 당사자를 ‘大日本帝國代表者와
大韓帝國外部大臣’이라고 지칭했다.11) 이듬해인 1905년(고종 42년)에도 “한일협상조
약(韓日協商條約)을 체결한다”는 기록에서 조약의 내용을 설명하며 ‘日本國의 外交代
表者及領事’라는 구절이 보인다.12) 『고종실록』에서는 주로 외교관이 나라를 대표하는
경우에 ‘대표’라는 표현을 사용한 것이다.13)
『순종실록』에서 나타난 6회의 사례 중 네 번은 역시 외교 절차에서 나라의 대표를
지칭한 경우다. 이 중 3회에 이토 히로부미가 등장한다. 먼저 1908년(순종 1년)에 일
본으로부터 차관을 도입하는 과정에 대한 기록에서 “탁지부 대신(度支部大臣) 고영
희(高永喜), 대일본 정부에서는 통감(統監) 공작(公爵) 이토 히로부미[伊藤博文]를 각
각 대표자로 하여”라는 대목에서 이 두 사람을 ‘各其代表者’로 서술한 대목이다. 나

9) ‘代表’라는 용어는 총 18회 등장하지만, 가장 먼저 발견되는 『정조실록』 43권, 정조 19년
11월 20일에 쓰인 용례는 ‘표문을 대신한다’는 뜻으로 대표의 의미와 관련이 없다. 나머지
17회에서 6회는 순종부록에 등장하는 것으로, 본문에 사용된 예는 총 11회다.
10) 이하에서 인용하는 『조선왕조실록』의 번역은 ‘국사편찬위원회’를 따랐다.
11) 『고종실록』 44권, 고종 41년 2월 23일.
12) 『고종실록』 46권, 고종 42년 11월 17일.
13) 외교관을 지칭한 사례 이외에 ‘한일협상조약’을 비판하는 이순범의 상소에서는 국제무대
에 진출한다는 내용이 ‘해외에 대표로 나간다’는 뜻의 ‘出疆代表’라는 표현으로 나타난다.
『고종실록』 44권, 고종 41년 7월 10일. 『고종실록』에서 나타난 마지막 사례는 일본 회사의
수장을 대표라고 칭한 사례다. “三井物産合名會社代表”. 『고종실록』 43권, 고종 40년 4월
15일.

왜 ‘대의민주주의’가 되었는가? 11

머지 두 번은 이토 히로부미의 사망과 관련되어 있다. 1909년(순종 2년) 이토 히로부
미가 하얼빈에서 안중근에게 저격당했을 때 순종은 이완용을 보내 위문하는데, 이 때
이완용을 지칭하면서 ‘政府代表’라는 표현을 사용했다.14) 나흘 뒤에는 동경에서 치러
지는 이토 히로부미의 국장에 농상공부 대신 조중응을 파견하면서 ‘정부를 대표하여
(爲代表政府)’보낸다고 기록하고 있다.15) 외교절차를 포함해 실록에서 ‘대표’가 마지
막으로 등장하는 것은 1910년 국권이 피탈될 때, 합병조약안을 황족대표와 문무원로
대표가 토의하는 대목에 대한 기록이다.16)
『순종실록』에 보이는 다른 두 번의 기록이야말로 ‘외교적’ 상황을 벗어나 ‘정치적’
대표의 맥락에서 서술된 첫 사례라고 할 수 있다. 첫 번째는 1908년(순종 1년)에 한
성부윤을 인민의 대표라고 지칭한 경우다.
백성들의 대표인 한성 부윤(人民代表漢城府尹漢城府尹) 장헌식(張憲植)을 인견
(引見)하고 위문하였다.

여기서는 특정 지역의 행정관료를 국가나, 지방정부, 관리들, 혹은 지역 자체가 아
니라 그 지역에 사는 사람들의 대표로 이해했다는 점에서 오늘날의 정치적 대표와
유사한 성격이 나타난다. 다른 한 번은 이듬해인 1909년(순종 2년)에 일진회장 이용
구가 ‘일한합방성명서’를 발표한 내용을 기록하는 데에서 나타난다. 여기서 이용구는
나라를 합병할 것을 요구하면서, 이것이 전체 국민의 뜻을 대표한 것이라고 주장한
다.
삼가 2천만 민중을 대표하여(謹代表二千萬民衆) 각하에게 의견을 올리니…

실로 아이러니한 것은, 인민을 대표한다는 뜻의 정치적 의미를 가진 ‘대표’의 첫 용
례가, 그 민중의 정치적 대표체인 민족국가를 폐(廢)하고 다른 나라를 그 대표의 주

14) 『순종실록』 3권, 순종 2년 10월 27일.
15) 『순종실록』 3권, 순종 2년 10월 31일.
16) 『순종실록』 4권, 순종 3년 8월 22일. “한 일 합병 조약안(韓日倂合條約案)에 대하여 국무
대신(國務大臣) 외에 황족(皇族) 대표자 및 문무 원로의 대표자들이 회동(會同)하여 어전
회의(御前會議)를 열었다”에서 “皇族代表者 及文武 元老代表者”.

12 한국정치연구 제25집 제2호(2016)
체로 삼자는 주장에서 나타났다는 점이다.
이처럼 실록에서 ‘대표’라는 용어의 활용을 살펴보면, 이 용어 자체가 구한말의 정
치상황을 이해하는 키워드라는 점을 알 수 있는 한편, 이전에는 존재하지 않았던 근
대적 신조어라는 점이 분명히 드러난다. 그런데 『고종실록』과 『순종실록』이 일제강점
기인 1927년 이후 경성제국대학 오다 쇼고(小田省吾) 교수의 책임 아래 편찬된 점을
감안하면, 이 시기의 실록에는 조선이나 대한제국에서 사용했던 한자어가 아닌 일본
식 번역어가 상당수 사용되었을 가능성이 높다. ‘대표’가 『고종실록』 이전에는 전혀
보이지 않다가 갑자기 등장한 이유도 거기에 있을 것이다. 그렇다면 1896년 이후의
실록에서 나타나는 ‘대표’라는 용어는 1927년 이후 일본에서 사용된 ‘representation’
의 번역어라고 추측할 수 있다.

2. ‘대의(代議)’
『조선왕조실록』에 ‘代議’라는 용어는 10회 등장하는데, 4회로 가장 많은 경우는 ‘역
대의 일을 논하다’는 뜻이고, ‘대신할 사람(후임자)를 논하다’는 경우가 3회로 오늘날
의 뜻과 거리가 멀다. 가장 유사한 ‘대신 논하다’는 경우가 2회(각각 중종/영조) 나타
났지만, 이 때 대신 논하는 사람이 정치적 대표성을 가진 것은 아니다.
실록에서 오늘날 쓰이고 있는 ‘대의’와 동일한 뜻을 가진 사례는 단 한 번 등장하
는데 일본인의 지위를 지칭한 경우다. 『순종실록』의 1917년(순종 10년) 9월 22일자에
는 지금도 일본의 중의원을 가리키는 ‘대의사(代議士)’라는 용어가 다음과 같이 등장
한다.
대의사(代議士) 후루야 히사쓰나[古谷久綱]가 양궁(兩宮)에 알현하다(代議士古谷
久綱謁見于兩宮).

‘대의사’라는 용어는 『순종실록』에 등장하기 이전에도 존재가 확인된다. 예를 들어,
구한말 내정과 외교 분야의 주요직책을 역임했던 김윤식이 1910년 일본 흑룡회 회원
이었던 닛토 가쓰로에게 쓴 편지에 ‘대의사’라는 표현이 나온다.17)
17) “각 군에서 학식이 있고 단정한 선비를 잘 선발하여 모두 경성(京城)에 모으고, 귀국의 고
명한 대의사를 초빙하여 의원규칙을 가르치게 합니다.” 한국고전종합DB. 김윤식. 『운암

왜 ‘대의민주주의’가 되었는가? 13

‘대의사’라는 표현은 실록에서는 20세기 이후에야 등장하지만, 당시의 식자층이
라면 이미 일상적으로 사용하던 용어였던 것으로 보인다. 박경리의 소설 『토지』에는
1910년대 후반의 상황을 묘사한 부분에서 “변호사의 경력을 가진 케렌스키라는 사
람이 의회의 대의사(代議士)에서 이번 임시정부에 진보 세력을 대표하여”라는 표현
이 등장한다(박경리 1993, 402). 송건호가 3 · 1 운동 직후 일제의 문화통치에 협력하
자는 입장을 비판할 때도 “참정권을 획득한다 하자. 자국의 무산계급의 혈액까지 착
취하는 자본주의 강도국의 식민지 인민이 돼야 몇몇 노예 대의사(代議士)의 선출로
어찌 아사의 화를 구하겠느냐?”고 말한다(송건호 2002a, 171). 일제 강점기 시절 정
치깡패 출신으로 조선인 중 유일하게 일본 중의원을 지낸 박춘금을 지칭할 때도 송
건호는 대의사라는 표현을 썼다(송건호 2002b, 100). 1919년 임시정부를 수립하고
자 먼저 제헌의회격인 ‘임시의정원’을 설치할 때에도 의정원을 구성하는 의원에 대
해 자연스럽게 ‘대의사’를 사용했다. 예를 들어, 안창호는 “우리가 다시 정식 대의사
(代議士)를 소집하되 이미 있는 대의사와, 러시아 령· 중국 령· 미주 각지에서 정식으
로 투표한 의정원을 다시 모읍시다(안창호 1987, 53)”라고 발언한다. 이외에 박은식
이 1920년에 쓴 『한국독립운동지혈사』에서도 조선인과 일본인의 차별을 묘사하면서
“조선인 대의사(代議士)는 없고, 인민들이 의회에 요구하는 것을 제출할 길이 없다”
는 대목이 나온다(박은식 2008, 259).
이상은 모두 20세기의 용례지만 이보다 앞선 19세기 말, 일본에 유학한 안국선이
1896년 6월 ‘대조선일본유학생친목회’가 펴낸 국내 최초의 계간지 『친목회회보』에 실
은 글에도 ‘대의정치’라는 표현이 나온다. 그는 정체(政體)를 입헌정체, 전제정체, 대
의정치로 구분한 뒤, ‘대의정치는 한 나라의 백성이 다른 사람을 대신해 의논할 자를
뽑아 백성의 이해를 저울질해서 정사에 참여하고 의논할 권리를 주는 다수참여 정치
형태로 가장 우수하다’고 주장한다(안외순 2007, 129-30). 안국선은 귀국 이후 1906
년 11월 돈명의숙 교사로 부임해 강의하면서 1907년 『政治原論』을 저술했는데, 이 책
15장에도 ‘代議士(대의사)의 任期(임기)’라는 제목이 달려 있다.18)
집』 권12. 한국고전종합DB에서는 ‘대의사’의 번역을 ‘대의원’으로 해 놓았으나 원문을 보
면 ‘대의사’가 맞다.
18) 이 책은 당시 중등학교에서 관료시험을 준비하는 수험서로 인기가 있었는데, 같은 제목으
로 간행된 이치지마 겡키치(市島謙吉)의 저작을 번역하고 다듬은 것이다. 1987년까지는
김학준의 연구에 따라 안국선의 저작으로 알려졌다가, 최기영과 김효전의 추후 연구에 의

14 한국정치연구 제25집 제2호(2016)
이렇게 보면 대의사라는 용어는 구한말부터 이미 조선에서 알려졌던 용어다. 그
렇다면 그 최초의 용례는 언제인가? 이는 『한성순보』에서 발견된다.19) 『한성순보』는
1884년 1월부터 서구 각국의 역사와 정치제도를 소개하는데, 여기서 대의사라는 표
현이 사용되고 있다.
입법부로 말하면, 나라 안에 會議하는 장소가 있는데, 이를 나누어 둘로 만들었으
니 上院 · 下院이 바로 이것이다. 下院은 一名 民選議員인데, 이는 전국 代議士로 조
직된다. 대체로 입헌정체는 전국 인민이 모두 國事를 함께 의논할 수 있는 것을 主
旨로 삼는다. 그러나 전국 인민이 형세상 다 참여하여 회의하기가 어렵기 때문에 모
든 州 · 郡에서 특별히 學識이 높은 자를 議政體로 가려 뽑아서 代議士라 이름한다.
그리고 時務를 잘 아는 俊傑한 인물이, 자신이 대의사가 되어 時務를 經營하고 싶으
면 반드시 그 사유를 정부에 고하는데, 이른바 候補가 바로 이것이다. – 『한성순보』.
1884년 1월 30일.

1월 30일에 처음 ‘대의사’라는 표현을 쓴 이래로, 영국, 독일, 이탈리아, 프랑스 등
의 정치체제를 설명하면서, 1884년 『한성순보』에서 총 7회, 1887년 『한성주보』에서
총 4회 등 11회에 걸쳐 ‘대의(代議)’라는 표현이 사용되었다.20) 가장 자주 쓰인 표현
해 역서로 바로잡혔다. 이에 대한 자세한 설명은 안외순(2007)을 참조. 이치지마 겡키치는
1876년 동경개성학교에 입학해 오노 아즈사에게 수학했다. 그는 1889년 경 약 1년간 동경
전문대학에서 정치원론을 강의했는데, 이 시기에 『정치원론』이라는 교재를 집필했고, 그에
게 강의를 들었던 안국선이 이 저작을 국내에서 번역하여 동명의 이름으로 소개한 것이다.
19) 이 논문에서 인용한 『한성순보』, 『독립신문』, 『황성신문』 자료는 한국언론진흥재단의 ‘미
디어가온 DB’를 활용한 것이다.
20) 1884년 1월 30일 외에 10회 사용된 부분은 다음과 같다. 이 중 1회는 이틀에 걸쳐 같은
내용이 실렸다. 1) 美國誌略續稿 (1884년 3월 8일/9일) “그러므로 아메리카合衆國 總代議
員들은 이상의 조항으로 세계 각국 공론에 묻고 이에 회동하여” 2) 英王演說 (1884년 3월
27일) “영국여왕이 직접 國會議院에 나와 전국 代議士들 앞에서 외무에 관한 연설을 하였
는데 그 줄거리를 듣자면 다음과 같다.” 3) 러시아 亞陸政略 (1884년 4월 25일) “영국하원
의 代議士 隱修魯(Andrew)” 4) 德國誌略의 續稿 (1884년 4월 25일) “상원은 각 연방의 代
議士가 그 의원이 되는데 그 수는 총계 62명인바 그 중에서 프러시아 출신 代議士가 17
명이고 바이에른 출신의 代議士가 6명이며 瓦敦堡(우텐버그 Wuttenberg)와 薩索尼(작센
Saxonia)가 각각 4명, 巴丁(바덴)과 黑西(Hessen)가 各 3명이고 梅稜堡斯乖零(메클렌부르
크)과 弗倫瑞(Brunswick) 및 2주에서 各 2명이며 그 나머지는 연방마다 각 1명이다. 하원

왜 ‘대의민주주의’가 되었는가? 15

은 ‘대의사’였지만, 미국의 의원들을 지칭할 때 ‘대의원(代議員)’, 독일의 하원의원을
가리킬 때 ‘인민대의사(人民代議士)’, 프랑스의 국회에 대해 ‘대의원(代議院)’ 등의 용
어도 사용하였다.
대의사는 우리의 번역이 아니라 일본어 ‘다이기시’가 수입된 것이다.21) 하지만 근대
이전 일본에도 현대의 ‘대의’와 같은 용어는 없었다. ‘대의’라는 용어는 representation
의 번역과정에서 생겨난 용어인 것이다. 근대 동아시아에서 주권, 권리 등 다양한 정
치용어들이 처음으로 번역된 계기는 1864년 『萬國公法』의 출간인데, 여기서 ‘대의’는
아직 발견되지 않는다.22) 이 번역어의 기원을 짐작케하는 것은, 유길준이 1884년 『한
성순보』에서 대의사라는 용어를 처음 사용하기 직전인 1881~1883년에 후쿠자와 유
키치의 게이오의숙에서 공부했다는 사실이다. 게이오에서는 유길준이 공부하던 시절
이미 영어본으로 J. S. 밀의 『자유론』과 『대의정부론』을 가르치고 있었다. 유길준은
분명히 게이오에서 이 용어를 배웠을 것이다. 그러나 후쿠자와 유키치가 1866년에 펴
낸 『서양사정(西洋事情)』 에도 ‘대의’라는 표현은 아직 등장하지 않는다.23)
동아시아에서 ‘대의’가 출판물에 등장한 것은 1875년이다. 후쿠자와 유키치의 『문

에 있어서는 人民代議士가 그 의원이 되는바” 5) 伊國誌略 (1884년 8월 11일) “사르데냐
왕에게로 돌아가게 되었다. 이 때에 왕이 전국의 代議士들을 都林府(토리노)에 모이도록
명령하여 헌법을 제정하고 드디어 이태리왕에 즉위하였다.” 6) 歐洲 列國의 軍糧 (1887년
7월 11일) “歐洲 大國이 모두 군량을 急務로 삼고 있으나, 매번 유지하기가 어려워 國債를
모으기에 바쁘다. 오스트리아가 이미 1억5천만갤런을 모았고, 독일이 방금 수억만 마르크
를 모으고, 프랑스가 代議院에서” 7) 佛國歲出豫算 (1887년 4월 25일) “또 元老院 行政費
와 元老議員에게 지급되는 4백60만프랑과 代議員 행정비와 代議士 月俸 7백42만8천8백
60프랑이 포함도어 있다” 8) 歐洲學敎 (1887년 1월 24일) “조사하건대, 프랑스支部卿이
代議院과 의논하여” 9) 佛國에서 萬國兒童共進會를 열다 (1886년 7월 5일) “3월 4일 日本
新聞에 이르기를 프랑스의 代議士와 府會議員 몇 명이”
21) 일본 제국헌법에서는 현재의 참의원이 있기 전에 중의원과 더불어 귀족원이 있었는데, 귀
족원과 구별하여 국민의 투표로 선출된 중의원만이 국민의 실질적인 대표라는 뜻으로 대
의사라고 불렀다. 이후에도 관행적으로 중의원을 칭한다.
22) 이 책은 국제법에 대한 동양의 첫 번역으로 헨리 휘튼(Henry Wheaten)의 책을 중국에 와
있던 선교사 윌리엄 마틴(William Martin)이 1864년 번역한 것으로, 번역과정에서 많은 근
대 법 개념이 한문으로 번역되었는데, 주권, 권리, 책임, 배상 등의 신조어가 이 때 만들어
졌다(한림과학원 2010, 160-3).
23) 1866년에 ‘초편(初編)’을 펴내고 ‘외편(外編)’을 1868년에, 2편을 1870년에 출간했다.

16 한국정치연구 제25집 제2호(2016)
명론의 개략』(福澤諭吉. 2002b)에서 이 용어가 나타나고, 같은 해 나가미네 히데키(永
峰秀樹)가24) 존 스튜어트 밀의 ‘Considerations on Representative Government’를 ‘『대
의정체代議政體』’로 번역하여 출간하였다.25) 『문명론의 개략』은 『서양사정』 ‘초편’ 이
후 약 9년 뒤에 출간된 것인데, 3장에서 미국의 정치체제를 설명하면서 ‘대의’라는 표
현이 처음 등장한다.
합중정치에서는 대의사를 뽑는데, 입찰을 이용해 다수 쪽에 낙찰하는 법이 있
다.(밀씨의 대의정부론). 대의정치의 일에 대해서는 아주 논의가 복잡하게 얽혀있는
것이 있다.

여기서 주목할 것은 『서양사정』과 『문명론의 개략』 사이에서 나타나는 번역 용어상
의 차이다. 『서양사정』에서는 monarchy, aristocracy, republic을 각각, ‘입군(立君)’, ‘귀
족합의’, ‘공화정치’라고 번역하는데, 입군은 다시 순수군주정인 입군독재와 입헌군주
제인 입군정률로 나뉜다. 또한 공화정치를 ‘국민일반의 합의’라고 설명했다. 그리고
영국에서 이 세 형태가 동시에 나타나는데, 각각 군주, 상원, 하원이 대응된다. 하원
이 공화정이라는 번역어 개념을 통해 이해되었던 것이다(福澤諭吉 2002a).26) 그런데
『문명론의 개략』에서는 공화정치가 ‘민서(民庶)합의’로 바뀐다(福澤諭吉 2002b). 마루
야마 마사오는 여기서 민서합의가 오늘날의 의회정치를 뜻한다고 해석한다. 그는 이
민서합의에 대해 “의회정치를 가리키는 말이지만 당시 아직 의회정치라는 번역어가
정착되기 전에 경합했던 말”이라고는 설명한다(丸山眞男 2007, 168).27) 또한 이러한
24) 나가미네 히데키(永峰秀樹, 1848-1927)는 어려서 한학을 수학하고 나가사키에서 영어를
배웠다. 1871년에 해군병학교의 교관이 되어 퇴임까지 해군교육에 종사했는데 『아라비안
나이트』, 밀의 『대의정체』, 기조의 『구라파문명사』, 워커의 『부국론』 등을 번역했다(한림과
학원 2010, 237-8).
25) 현재 일본에서는 『대의제통치론』이라는 제목이 가장 보편적으로 쓰이고 있다. 한국에서는
서병훈이 『대의정부론』으로 번역했다. 다만 이 책이 단지 정부의 형태에 머물지 않고 통치
와 정체의 전반을 다루고 있고, 대표의 개념도 대의로 치환될 수 없는 주장이 적지 않으므
로, ‘대표 정체’나 ‘대표제 통치론’도 검토해 볼 만하다고 생각한다.
26) 흥미로운 것은 미국을 설명할 때 공화정치가 아니라 ‘합중정치’라는 표현을 사용한 점인
데, 이는 당시 ‘민주주의’라는 용어가 없을 때 이를 뜻하는 것으로 이해된다.
27) 후쿠자와가 이 글을 쓰고 있던 1874년 1월에야 민선의원 건의가 이루어지고 자유민권운
동이 시작되어, 1879년 말 국회개설원망운동이 벌어진 이후에 비로소 ‘국회’라는 말이 전

왜 ‘대의민주주의’가 되었는가? 17

번역어의 변화에 대해, 『서양사정』을 쓸 때는 1856년 귀국할 때 가져온 프랜시스 웨
이랜드(Francis Wayland)의 『Elements of Political Economy』 등 개략적인 서적을 주
로 참고해서 집필했던 반면, 『문명론의 개략』을 쓸 때는 밀의 『대의정부론』 등 전문성
이 높은 저작들을 많이 접하고 보다 폭넓은 식견을 가질 수 있었기 때문이라고 본다
(丸山眞男 2007, 221).28)
이렇게 보면, 『문명론의 개략』을 쓸 단계에 이르러 후쿠자와는, 지배계급 일부가 아
니라 전체로서의 공공이익을 지향하는 공화정의 요체가 국민이나 일반 시민 다수의
합의에 있는데, 그것을 실질적으로 구현하는 형식이 ‘대표를 선출하는 형태의 정치’
에 있다는 점에 대해 일정한 의식을 하게 되었고, 그것을 ‘민서합의’나 ‘대의정치’라는
용어로 표현하고자 했다고 추정할 수 있다. 『서양사정』에서 정치형태의 구분은 통치
하는 주체의 수와 관련된 분류에 지나지 않는 반면, 『문명론의 개략』에서 ‘민서합의’,
‘대의정치’같은 새로운 번역어들은 공화정과 민주정이 ‘대표제’와 갖는 관계에 대한
고민에서 나타난 것이다. 그리고 최종적으로는 ‘만국공법’이 ‘국제법’에 밀렸듯이, 민
서합의가 ‘대의민주주의’와의 번역어 경쟁에서 패배한 것으로 볼 수 있다.
나가미네 히데키의 『대의정체』 번역은 1861년 영국에서 출간된 지 불과 14년 만인
1875년에 이루어진 것이다. 나가미네는 1875년부터 3년에 걸쳐 이 책을 출간했는데,
이 때 책의 제목으로 ‘대의’라는 표현을 사용했다면 이미 이 용어가 어느 정도 알려져
있었을 것이다.29) 후쿠자와가 『문명론의 개략』에서 ‘대의사’, ‘대의정치’라는 표현을
별 다른 설명없이 사용하고 있다는 점도 이를 뒷받침한다.
이렇게 보면, 『서양사정』의 출간연도인 1866년에서 『문명론의 개략』과 『대의정체』
가 출간된 1875년 사이의 어느 때에 게이오의숙에서 ‘대의(代議)’라는 번역어가 생겨
국적으로 쓰이게 된다(丸山眞男 2007, 169).
28) 『문명론의 개략』에서 언급하고 있고, 당시 일본어 번역본은 나오지 않은 상황이므로 후쿠
자와가 1861년에 출간된 원서를 구해 읽었음은 분명하다. 하지만 수택본은 전하지 않아서
언제 이 책을 입수해 읽었는지 확인하기 어렵다. 다만 1873년 출간된 토크빌의 『미국 민주
주의』 원서를 1877년에 구해 읽은 것으로 볼 때, 최신 서적을 대단히 신속하게 입수해 읽
었다고 생각할 수 있다(丸山眞男 2007, 237-8).
29) 루쏘의 『사회계약론』을 1874~5년 나카에 초민(中江兆民)이 번역하는데, 이 때는 1~2편
의 부분번역만 이루어져 여기에는 ‘대표’나 ‘대의’가 등장하지 않는다. 2년 뒤인 1877년

에 핫토리 도쿠(服部徳)가 『민약론』을 완역하는데, 이 때 3편 15장의 제목 ‘of deputies or
representatives’를 ‘대의사 혹은 대표자’로 번역했다.

18 한국정치연구 제25집 제2호(2016)
나 일본에서 알려졌을 가능성이 높다. 국내에는 게이오에서 공부한 유길준이 간행의
실무를 맡은 『한성순보』를 통해 1884년 처음 소개되고, 19세기 말에는 이미 식자층
들이 널리 사용했다. 그리고 안국선의 『정치원론』에서 보듯 1907년에는 중등학교에
서도 그 개념을 자연스럽게 소개할 정도가 되었다고 할 것이다.

IV. 탁월한 자의 통치로서 ‘대의민주주의’
구한말 당시 동아시아의 역사적 조건, 유교적 정치사상의 영향 속에서 대표제가 민
주주의와 만나는 접점은 불분명했다. 19세기 중반, 우리 지식인 사회는 아직 ‘대표제’
라는 개념에 대해 논의할 준비가 되어 있지 않았고, 곧이어 일본의 번역어들을 통한
대의, 대의사라는 개념이 들어오면서 ‘대표’는 ‘대의’로, 곧 ‘탁월한 자(들)의 통치’라
는 개념으로 굳어졌다. 이것은 다양한 대의민주주의의 형식과 내용 중에서 특히 버크
가 지향했던 하나의 유형, 곧 자연적 귀족정(natural aristocracy)에 해당하는 것이었
다. 여기서 자연적 귀족은 어느 사회에서나 존재하는, 자신이 포함된 특정한 계급이
나 지역의 이익이 아니라 전체로서의 정치공동체의 이익을 지향할 수 있는 능력과 자
질을 갖춘, 공정하고 성숙하며 계몽된 수탁자(trustee)로서의 소수의 엘리트다(Pitkin
1967, 169-72; Dreyer 1979, 30-4; Ball 2006, 190). 이러한 경향은 개화기 지식인들
의 대표제에 대한 시각에서 지배적으로 나타난다.
『서유견문』 5편 ‘정부의 시초’에서 유길준은, 정부의 조직은 천지의 자연스러운 이
치이며 국가와 정부의 수립과정은 미개인이 문명화 되는 과정이며, 제어되지 않는 욕
구를 힘을 이용해 달성하려는 사람들이 있기 때문에 ‘이성으로써 힘을 제어하는 일정
한 제도’를 만들게 된 것이 정부의 근본이라고 설명한다. 그리고 이 정부는 누가 다
스릴 것인가 하는 질문을 던지고 ‘어진자’를 임금으로 세우는 것이 당연하다고 한다.
임금이 없는 미국의 경우 “국민이 많으면 그 가운데 학식과 덕망이 넉넉히 한 나라
를 다스릴만한 자가 있으므로, 그를 대통령으로 선출하는 법을 선택”했다고 말한다.
그러나 이러한 제도를 조선에 도입할 수는 없는데 그것은 정부를 시작한 유래에 차
이가 있기 때문이다. 그는 현재 임금이 있는 나라에서 이러한 주장은 죄악이며 대신,
“나라 안에서 어질고 능력있는 사람을 추천하여 정부의 관리로 임용하고 국민들의
상명과 산업을 잘 보전하여, 일정한 법률로 태평스런 즐거움을 누리면서 선대 임금들

왜 ‘대의민주주의’가 되었는가? 19

이 창업한 공덕을 만세에 받들어 지키는 것이 옳은 일”이라고 말한다. 그러면서 특히
인민의 정치참여에 대해서는 불가피한 일이 아니라 억제해야 하는 일이라고 주장한
다(유길준 2004, 162-7).
여러 사람의 의논이 공평하다고 하여, 정치에 관심도 별로 없는 국민들을 다 동등
하게 여기고 정부의 권력을 함께 잡는 것이 어찌 옳겠는가?(유길준 2004, 168)

이러한 관점은 개화파 일반에서도 널리 퍼져 있었던 것으로 보인다. 1884년, 갑신
정변의 개혁안 중에는 “인민은 평등하며, 사람은 능력을 보고 관리로 임명”한다는 대
목이 있는데(김육훈 2012, 55-6), 이는 시이예의 국민/시민 구분과 유사하다. 『독립신
문』에서도 유사한 시각을 찾아볼 수 있다. 1898년 7월, 『독립신문』은 ‘하의원은 급하
지 않다’는 제목의 사설을 싣는다. 이에 대해 기존의 여러 연구들은 하원의 설치를 완
전히 반대하는 것이 아니라 의회 설립을 반대하는 고종을 전략적으로 설득하기 위해
상원의 설치를 우선했기 때문으로 풀이한다(서울대 정치학과 독립신문강독회 2004,
278). 그러나 내용을 살펴보면 여기에는 전략적인 선택으로만 이해하기는 어려운 실
질적인 이유들이 존재한다.
하의원이라 하는 것은 백성에게 정권을 주는 것이라. … 무식하면 한 사람이 다스
리나 여러 사람이 다스리나 국정이 그르기는 마찬가지요, 무식한 세계에는 군주국이
도로 민주국보다 견고함은 고금 사기와 구미 각국 정형을 보아도 알지라. 그런 고로
어느 나라이든지 하의원을 설시하려면, 먼저 백성을 흡족히 교육하여 무슨 일이든지
총명하게 의론하며, 대소 사무에 나라 일을 자기 일같이 재미를 들이게 하여야 낭패
가 없거늘, 우리나라 인민들은 몇 백 년 교육이 없어서 나라 일이 어찌 되든지 자기
에게 당장 괴로운 일이 없으면 막연히 상관 아니 하며, 정부가 누구 손에 들든지 조
반석죽만 하고 지내면 어느 나라 속국이 되든지 걱정 아니 하며, 자유니 민권이니 하
는 것은 말도 모르고 혹 말이나 들은 사람은 아무렇게나 하는 것을 자유로 알고 남
을 해롭게 하여 자기를 이롭게 하는 것을 권리로 아니, 이러한 백성에게 홀연히 민
권을 주어서 하의원을 설시하는 것은 도로 위태함을 속하게 함이라. … 이런 망발은
하지들 말고 … 안으로는 학교를 도처에 설시하여 젊은 사람들을 교육하며 밖으로
는 학도를 구미 각국에 파송하여 유익한 학문을 배워다가 인민에 지식이 쾌히 열려
40-50년 진보한 후에나 하의원을 생각 하는 것이 온당하겠도다.
– 『독립신문』 1898. 7. 27.

20 한국정치연구 제25집 제2호(2016)
이것은 전략적인 선택이 아니다. 여기서 『독립신문』은 대단히 강한 어조로 ‘무식한
자’의 다스림에 대해 반감을 표현하고 있다. 이들이 지향한 통치는 ‘민주주의’를 기능
하게 하는 장치로서의 ‘대표제’가 아니라, 민주주의가 아닌 어떤 정치치제, 혹은 민주
주의를 적극적으로 부정하는 체제로서의 ‘대표제’였던 것이다.30) 또한 학교를 통한 교
육이 시행된 후에도 4-50년 정도 지난 후에야 이들에게 투표권을 줄 수 있다고 주장
하는데, 이것은 이들의 대의민주주의에 대한 관념이 19세기 J.S 밀과 토크빌이 아니
라 18세기 버크의 생각에 가깝다는 점을 분명하게 보여준다. 밀과 토크빌은 교육이
선거권의 선결조건이라는 버크에 반대해, 선거와 정치에 대한 참여 자체가 최선의 교
육이라는 점을 역설했기 때문이다.
이렇게 볼 때, 구한말 당시 ‘대표’ 개념은 군주제적 가치와 양립하는 가운데 민주주
의에 반하는 결합을 통한 ‘대의’ 개념으로 나타났다. 물론 이 점은 서구에서도 마찬가
지다. 중요한 차이점은, 서구의 경우 대표에 대한 논쟁이 실제로 벌어졌기 때문에 탁
월성을 강조하는 주류가 승리하기는 했지만 여전히 유사성이라는 측면이 대표제의
이해 속에 남아서 존속할 수 있었던 반면, 한국에서는 처음부터 ‘대표’가 ‘대의’로만
협소하게 이해되었던 것이다. 결과적으로 대표할 수 있는 사람의 자격도 대표되는 집
단의 이익을 반영하거나 그 집단의 일원에서 나와야 한다는 시각보다는, 폭 넓은 자
율성을 갖고 의논할 수 있는 지식과 교양을 갖춘 사람으로만 압축되었다.
대표제에 대한 개화지식인들의 견해는 이들이 왜 을미의병이나 동학농민운동에 대
단히 비판적이었는지에 대한 설명도 제공한다. 『독립신문』의 논설은 이들에 대해 “무
법한 인민과 시세를 알지 못하는 유생층이 민병을 조직하였으니 박멸함이 마땅하다
(1896. 8. 6)”, “수도에 외국 군대가 와 있어 동학과 의병을 막아주니 다행(1898. 4.
14)”이라고 평가하며, 이들을 ‘비도(卑盜)’라고 지칭한다. 그리고 이러한 『독립신문』의
입장에 대해서는 그동안 반민중적, 반민족적이라는 비판이 지배적이었다(채백 2006,
243-5).31) 그러나 『독립신문』이 비판적 입장을 취한 본질은 이들이 지향한 대표제의
30) 이러한 견해는 앞서 언급한 김윤식이 일본 흑룡회 회원이었던 닛토 가쓰로에게 1910년에
썼던 편지에서도 그대로 드러난다. 그는 “개화되지 않은 나라에 의원(議院) 제도를 마련하
는 것 같은 일은 급히 논의해서는 안 된다”고 말한다. 김윤식. 『운암집』 권12. 한국고전종
합DB.
31) 황성신문 역시 민의 수준이 미달이라 하원은 시기상조라고 주장하고 군주정을 강력히 옹
호하고 했다(최경숙 2010, 124-7).

왜 ‘대의민주주의’가 되었는가? 21

성격과 관련이 있다. 동시대인 19세기 영국과 미국의 지식인들 다수가 그랬듯이 『독
립신문』의 필자들은 ‘무지한 자들의 통치’가 ‘외세의 통치’나 ‘군주제의 지속’보다 더
위험한 정치라고 인식하고 있었던 것이다.32)
대표를 뽑아서 정치를 한다는 대표제 민주주의는 ‘탁월한 자(들)이 우리를 위해 논
의하는 통치’로서 ‘대의민주주의’가 되었다. 그리고 그 견해는 위정척사와 개화파, 지
식인, 지배 계층과 피지배 계층을 막론하고 공통된 것이었다. 배우지 않으면 통치할
수 없고, 정치에 관여할 수 없었다. 이러한 관념의 ‘대의민주주의’는 반세기 뒤에 위로
부터 주어진 보통선거권을 맞닥뜨리게 되지만, 그 후로도 오랫동안 사라지지 않았다.

V. 결론
‘representation’은 말 그대로 누가 누군가를 정치적으로 대표한다는 뜻이다. 여기에
는 순전한 위임이나 대리에서부터 대표가 완전히 자율권을 행사하는 것 사이의 다양
한 스펙트럼이 존재한다. 피트킨, 마넹, 버치, 우르비나티 등 현대의 대표제 연구자들
은 모두 이것이 대의민주주의의 가장 중요한 논쟁점이라는 것을 반복해서 지적해왔
다. 실제로 버크, 밀, 루쏘와 시이예, 연방주의자와 반연방주의자 등은 이를 놓고 심
각하게 대립했다.
그러나 일본의 번역어를 통해 들어온 ‘대의’ 개념은 이러한 논의의 내용을 대체로
생략한 채 그 결과물만을 받아들인 것이었다. 우리말의 맥락에서 보면 ‘대표(代表)’라
는 용어는 대표자의 역할에 대해 순전한 대리에서 완전한 자율 사이의 다양성을 포
괄하고 있는 반면, ‘대의(代議)’는 대표제나 대표자의 기능과 역할을 ‘대신 의논하는
것’으로 한정한다. ‘대표’는 상대적으로 열린 개념인 반면, 대의는 ‘의논’에만 초점을
맞춘 것이다. 물론 의논이라고 하더라도, 어떤 사람이 어떤 역할을 하는 의논인가가
32) 이러한 시각이 비단 지배층만의 것은 아니었다던 것으로 보인다. 1893년 동학집회에서는
‘민회’라는 용어가 일반화되어 사용되었지만, 그들은 스스로 통치자로 적절하다다고 생각

하지 않았다. 전봉준은 1895년 처형되기 전 심문에서 “왕 주변에서 간악한 관리를 쫒아내
고, 기둥같고 주춧돌같은 선비를 찾아 정치를 맡길 생각이었다”, “나랏일을 한 사람의 세
력가에게 맡기는 것은 크게 폐해가 있으므로 몇 사람이 협력하여 합의제로 정치를 담당하
게 할 생각”이라고 말하고 있다(김육훈 2012, 57).

22 한국정치연구 제25집 제2호(2016)
중요하다. 이 의논의 대상과 주체에 대해서는 의지와 이익, 대리하는 행위와 자율적
행위, 우리 같은 사람과 우리보다 뛰어난 사람간의 다양성과 또한 다양성들 사이의
딜레마들이 존재한다.
그러나 일본 번역어 ‘대의’라는 개념에서는 대표되는 사람들의 의지가 반영되어야
한다는 의미보다는, 대표자들이 의논을 통해서 그들의 이익을 수호한다는 맥락이 강
하다. 이 논의에 참여하는 사람들은 우리와 같은 사람이 아니라 우리보다 월등히 뛰
어난 어떤 사람들이다. ‘representation’이 ‘대의’로 번역될 때에는 이러한 함의가 분
명히 포함되어 있었다. 이를 통해 대표에 대한 다양한 관점들은 ‘대의’, 곧 누군가 나
보다 뛰어난 누군가가 나의 이익, 혹은 더 큰 어떤 이익을 위해 대신 의논한다는 뜻
으로 이해된다. 바로 이러한 맥락에서 ‘representative’도 대표자가 아니라 대의사, 곧
‘대신 의논하는 선비’라는 용어로 자리 잡은 것이다. 여기에는 주권이 대표될 수 없다
든지, 계급의 이해를 반영할 수 있어야 한다든지, 유사성을 가진 사람 중에서 대표자
가 나와야 한다는 개념이 들어설 자리가 없었다. 결과적으로 우리의 대의민주주의에
서는 대표제와 민주주의가 상호모순적인 결합을 하면서 나타났던 긴장과 갈등, 역동
성을 찾아보기 어렵게 되었다.
물론 시간이 필요하다. 영국에서 왕을 처형하고 공화정을 수립한 경험 이래로도 성
인 남녀의 보통선거권 확보되는데 약 5세기가 걸렸고, 프랑스와 미국에서는 왕 없는
대의민주주의를 얻기 위해 혁명과 전쟁을 치렀다. 우리의 경우 대표제와 민주주의에
대한 이해가 정치적, 학문적으로 이루어지기 전에 한반도가 열강의 다툼 속에 식민지
화되었고, 해방 이후에는 보통, 평등 선거권이 위로부터 주어졌다. 민주주의와 결합
한 ‘대표제’가 이미 주어져버렸기 때문에, 이 제도의 본질적 성격, 그것과 민주주의와
의 관계, 어떤 대표자를 뽑고 그(녀)가 무엇을 해야 하는가에 대한 논쟁에 대한 현실
적 필요성이 부족했다. 이런 맥락에서, 해방과 분단 이후 남북한에서 각각 오랜 기간
권위주의적 대표와 민주주의에 대한 열망이 충돌하며 빚어냈던 한국정치사의 여러
장면들은 대표제와 민주주의에 대한 논쟁의 지연된 형태라고 이해할 수 있다.
민주화 30년을 앞두고 있는 우리는 여전히 왜 ‘대표민주주의’가 아니라 ‘대의민주
주의’인지에 대해, 그것이 어떤 함의를 갖는지에 대해 크게 의식하지 않고 있는 것처
럼 보인다. 특히 민주주의에서 대표가 어떤 역할을 하고 어떤 자질을 갖추어야 하는
가에 대한 논의는 선거제도나 권력구조에 대한 논쟁의 뒤편으로 사라져버렸다. 그러
나 민주주의만큼이나 이제는 대표제와 대표에 대한 논의도 본격화될 필요가 있다.

왜 ‘대의민주주의’가 되었는가? 23

무엇보다 그것이 지금, 그리고 앞으로도 우리가 해 나가야 할 정치이기 때문이다.
이 글은 그러한 점에서 대표 개념에 대한 논쟁을 불러일으키는 데에 궁극적인 목적
을 두고 출발했다. 그리고 그 시발점으로 ‘대의’라고 하는 용어의 기원에서부터 논의
를 환기시키고자 했다. 물론 용어의 기원과 용례를 명확히 다 밝히지 못하였으며, 그
것이 구한말과 일제 강점기 동안 어떻게 논의되었는지에 대해서도 추적하지 못했다.
해방과 분단 이후의 논쟁을 다루지 못하였음은 물론이다. 다만, 앞으로 ‘대표’에 대한
개념적 연구와 사회적 논쟁이 제도적 연구와 더불어 한국 대의민주주의 발전을 위해
서 반드시 필요하다는 점을 제시할 수 있었다면, 그것으로 의의와 위안을 삼는다.33)
투고일: 2016년 5월 5일
심사일: 2016년 5월 20일
게재확정일: 2016년 6월 1일

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유길준. 2004[1887]. 허경진 역. 『서유견문』. 서울: 서해문집.
33) 익명의 세 분 심사자에게 깊은 감사를 드립니다. 논문의 완성도에 비해 이 글이 제기한 질
문의 의미를 높게 사주셨고, 꼼꼼한 지적을 통해 최종 수정 과정에서 큰 도움을 주셨습니
다.

24 한국정치연구 제25집 제2호(2016)
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26 한국정치연구 제25집 제2호(2016)
ABSTRACT

Why did ‘Dae-pyo(representation)’ become ‘Dae-ui’
in Korea?:
Its origin and implication

Kwanhu Lee |

Sogang University

‘Dae-ui Democracy’ is a general translation of ‘representative democracy’ in
Korea. Yet, ‘representation’ is usually translated into ‘Dae-pyo’ not ‘Dae-ui.’ In
Korean, ‘Dae-pyo’ is a inclusive term that embraces diverse meanings from delegate
to absolute autonomy of a representative, whereas ‘Dae-ui’ limits the meaning within
discussing on behalf of others. The translation of ‘Dae-ui Democracy’ is originated
from Japan in 19century. The term ‘Dae-ui’ appeared in 1875 first in Japan and was
introduced through the first Korean newspaper, ‘Hanseong-sunbo.’ In the context
of Japanese translation, the main goal of representation is protecting the interest of
the represented rather than delivering the will. The members of the discussion are
the people who are distinctive from us rather than alike. This implication is still
influential in contemporary Korean politics.
Keywords: representative democracy, Dae-pyo(representation), Dae-ui(representation),
Hanseongsoonbo, Yu-giljoon